Limity na Wieloletni Plan Inwestycyjny – Biuletyn Finanse Publiczne

Pytanie : Bardzo Proszę o wyjaśnienie następującego problemu. Uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia budżetu na 2009 rok zawiera następujący zapis:
„§ 6. Ustala się limity wydatków na:
1. zadania inwestycyjne w roku 2009 (załącznik nr 6) w wysokości - 12 745 039 zł,
2.wieloletnie programy inwestycyjne w latach 2009-2011 (załącznik nr 7) w wysokości         22 009 039 zł.”.

Natomiast załącznik nr 7 w tytule nazwany został: „Zadania inwestycyjne w ramach Wieloletniego Planu Inwestycyjnego w latach 2009-2011”. Oczywiście łączna kwota tego załącznika jest zgodna z kwotą z § 6 ust. 2 (tj. 22 009 039 zł). Problemem jest właśnie tytuł załącznika nr 7. Instytucja sprawdzająca wniosek o dofinansowanie zadania inwestycyjnego uważa, że gmina „nie ma limitów na WPI”, chociaż zgodnie z art. 166 ust. 1 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa wyraźnie ten limit określa. Proszę o pomoc w obronie tego stanowiska.

Odpowiedź : Według przepisu art. 166 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 15 ustawy z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (dalej: FinansePublU), oprócz limitów wydatków rocznych, uchwała budżetowa może zawierać limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne (LWWPI), wraz z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów. Przyjmują one formę załącznika LWWPI do uchwały budżetowej, któremu powinno towarzyszyć upoważnienie dla organu wykonawczego do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków objętych LWWPI (art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. a FinansePublU).

Zakres ustaleń zamieszczanych w załączniku LWWPI określa przepis art. 166 ust. 2 FinansePubliczneU i obejmują:

1. nazwę i cel programu;
2. jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie programu;
3. okres realizacji i łączne nakłady finansowe;
4. wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach.

Jak wynika z przepisów art. 166 ust. 3 i 4 FinansePublU zamieszczenie określonej inwestycji wieloletniej w załączniku LWWPI – gwarantuje, że w kolejnych uchwałach budżetowych zaplanowane zostaną nakłady na jej realizację w roku bieżącym i na dwa kolejne lata, aż do zakończenia realizacji danej inwestycji. Zmiana kwot wydatków na realizację programu jest możliwa, ale tylko po uprzednim podjęciu przez organ stanowiący samorządu uchwały zmieniającej zakres wykonywania programu lub wstrzymującej jego realizację.

Od funkcjonującego w planowaniu budżetowym „załącznika LWWPI” do uchwały budżetowej (w szczegółowości, jak art. 166 ust. 2 FinansePublU), należy odróżnić właściwy wieloletni program inwestycyjny (WPI). Na temat WPI ustawa o finansach publicznych wypowiada się w art. 166 ust. 4 w kontekście dopuszczalności zawarcia w załączniku LWWPI „zmian kwot wydatków na program”, jako WPI, który został wcześniej włączony do uchwały budżetowej w postaci LWWPI.

Ustawa o finansach publicznych nie wypowiada się w kwestii trybu uchwalania oraz odnośnie zakresu treści WPI. Określając treści „załącznika LWWPI” ustawa pośrednio przesądza, że WPI powinien co najmniej zawierać postanowienia z art. 166 ust. 2.

W przypadku samorządu gminnego, organem właściwym do uchwalania WPI jest rada gminy. Właściwość rady gminy do uchwalania WPI wynika z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie mowa o uchwalaniu przez radę gminy „programów gospodarczych”. Uchwalanie WPI nie jest obligatoryjne, podobnie jak to od rady gminy uchwalającej uchwałę budżetową zależy, to czy każdy WPI będzie włączany do uchwały budżetowej w postaci LWWPI, czy włączane będą jedynie niektóre WPI. Jak pokazuje praktyka gmina szczegółowość WPI, oprócz danych właściwych dla LWWPI, obejmuje niekiedy także określenie prognozowanych źródeł finansowania WPI, które to ustalenia nie wchodzą do załącznika LWWPI.

W praktyce samorządowej niekwestionowanej przez niektóre regionalne izby obrachunkowe (RIO) dopuszcza się sytuacje, w których jedynym wyrazem wieloletniego planowania inwestycyjnego jest taki „załącznik LWWPI”, który nie wynika z uprzednio podjętej przez radę gminy uchwały o WPI. W sytuacji nieuchwalenia WPI, odstępstwo od uprzednio włączonego do uchwały budżetowej załącznika LWWPI, nie jest uzależnione od podjęcia „uchwały” odrębnej od uchwały budżetowej, o której mowa w art. 166 ust. 4 FinansePublU, ale dokonuje się w drodze przegłosowania „nowego załącznika LWWPI” bez wyszczególniania w nim konkretnej inwestycji lub ujmowaniu jej w kwotach odbiegających od uprzednio obowiązującego „załącznika LWWPI”.

Należy w uzupełnieniu zaznaczyć, że kwoty na konkretną inwestycję z uchwały rady gminy o WPI stanowią w istocie „prognozę”, zaś dopiero z momentem włączenia WPI do uchwały budżetowej - na zasadach z art. 166 FinansePublU – kwoty te stają się „upoważnieniem” i zarazem nieprzekraczalnym „limitem wydatków na WPI”.

Wracając do postawionego we wstępie pytania, skoro RIO nie zakwestionowała uchwały budżetowej z załącznikiem LWWPI i stosownym upoważnieniem do zaciągania zobowiązań związanych z inwestycjami objętymi załącznikiem LWPI, bezpodstawnym jest zarzut, że w zakresie przedmiotowej inwestycji w gminie nie obowiązują limity wydatków na WPI.

Nazwa załącznika nr 7 („Zadania inwestycyjne w ramach Wieloletniego Planu Inwestycyjnego w latach 2009-2011”), choć nie w pełni odpowiada treściom merytorycznym załącznika i przepisowi art. 166 ust. 1 FinansePublU, nie zmienia faktu, że załącznik nr 7 jest „załącznikiem LWWPI”.

Reasumując : Na tyle na ile organ właściwy do udzielania wsparcia finansowego dla inwestycji gminy mógłby kwestionować „brak uchwalenia przez radę gminy odrębnego WPI” (co nie potwierdza opis sytuacji przedstawionej w pytaniu i „nazwa” załącznika nr 7), jednak organ ten nie może kwestionować mocy obowiązującej konkretnego tutaj załącznika nr 7 do uchwały budżetowej na rok 2009 – jako „załącznika LWWPI” w rozumieniu art. 166 ust. 1 i art. 184 ust. 1 pkt 5 FinansePublU. O charakterze prawnym załącznika nr 7 nie świadczy jego „nazwa”, ale jego materia wynikająca łącznie z zapisu odsyłającego do niego § 6 pkt 2 uchwały budżetowej oraz z jego treści merytorycznych, które odpowiadają treściom „załącznika LWWPI” w rozumieniu art. 166 ust. 1 i 2 oraz art. 184 ust. 1 pkt 5 FinansePublU.

Podstawa prawna :

• Ustawa z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104; z późn. zm.);
• Ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.).