Sprawdź, jakie zmiany wprowadza nowa ustawa o finansach publicznych w budżecie jednostek samorządu terytorialnego! – Biuletyn Finanse Publiczne

Nowa ustawa o finansach publicznych wprowadza ważne, lecz nie rewolucyjne zmiany w zakresie gospodarki finansowej JST. Wprowadzone zmiany dotyczą wszystkich etapów cyklu budżetowego: przygotowania budżetu, jego realizacji oraz trybu zatwierdzenia jego wykonania.

Podobnie jak w przypadku podsektora rządowego, nowa ustawa likwiduje gospodarstwa pomocnicze oraz rachunki dochodów własnych (z pewnymi wyjątkami) samorządowych jednostek budżetowych. Pozostawia natomiast zakłady budżetowe (w tym przypadku określono jednak zamknięty katalog zadań, które mogą wykonywać samorządowe zakłady budżetowe). W zakresie form organizacyjno-prawnych jednostek sektora publicznego ustawa wprowadza zatem w JST znacznie mniejsze zmiany niż w podsektorze rządowym.

Podobnie jest w przypadku planowania wieloletniego. Zakres i znaczenie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa jest większe niż przewidzianej dla JST Wieloletniej Prognozy Finansowej (WPF) . Różnice dotyczą także kwestii budżetowania zadaniowego. W przypadku podsektora rządowego, planowanie wieloletnie ma w zasadzie w całości charakter zadaniowy zaś w przypadku planowania rocznego - zadaniowy i tradycyjny. JST obligatoryjnie muszą sporządzać zarówno roczny budżet jak i WPF jedynie w układzie tradycyjnym. Wprowadzenie w danej jednostce samorządu terytorialnego budżetu zadaniowego ma zatem nadal charakter dobrowolny.

Modelowo prace nad budżetem JST będą poprzedzone opracowaniem WPF, przyjmowanej w drodze uchwały organu stanowiącego. Podobnie, jak ma to miejsce w przypadku uchwały budżetowej, inicjatywa w sprawie sporządzania i przedłożenia do uchwalenia projektu uchwały w sprawie WPF i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

WPF nie będzie mogła być sporządzana na okres krótszy niż rok budżetowy oraz 3 kolejne lata. Minimalny okres sporządzania prognozy będzie podlegał obowiązkowemu wydłużeniu, na okres na jaki przewiduje się limity wydatków wieloletnich. WPF będzie prognozą kroczącą czyli uzupełnianą (przedłużaną) na kolejny rok budżetowy, tak aby każdorazowo obejmowała rok budżetowy i co najmniej 3 kolejne lata. Ma obejmować prognozę m.in. takich parametrów budżetowych jak dochody i wydatki budżetu, wynik budżetu, przychody i rozchody budżetu. Obejmie także prognozę kwoty długu, która nie będzie odtąd stanowiła dodatkowej informacji dołączanej do projektu uchwały budżetowej.

Ciekawym i ważnym rozwiązaniem jest przyjęcie, że w planie wydatków WPF wyszczególnia się również wydatki na wieloletnie przedsięwzięcia, a także na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z funkcjonowaniem organów jednostki samorządu terytorialnego. Wieloletnie przedsięwzięcia ze swej istoty mają charakter zadaniowy - dla każdego z nich należy między innymi określić cel. Mogą to być przykładowo:

1. Programy, projekty lub zadania, związane z programami finansowanymi z udziałem środków UE, umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym;
2. Umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy;
3. Gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki samorządu terytorialnego.

Uwzględniając fakt, że WPF obejmuje limit wydatków i zobowiązań przedsięwzięć wieloletnich, a także wprowadzone w ustawie ograniczenia możliwości dokonywania przez organ stanowiący JST zmniejszenia wydatków na ich realizację, można znacznej części budżetu JST nadać charakter wieloletniego planu zadaniowego.

Projekt uchwały w sprawie WPF lub jej zmiany zarząd JST przedstawia wraz z projektem uchwały budżetowej:

• regionalnej izbie obrachunkowej ? celem zaopiniowania;
• organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Na podstawie WPF oraz uchwały budżetowej RIO przedstawia opinię w sprawie prawidłowości prognozy kwoty długu jednostki, wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań.

W zakresie samej uchwały budżetowej ustawa doprecyzowuje jej elementy oraz wprowadza nowe regulacje dotyczące wyniku budżetu, rezerw ogólnych i celowych oraz wskaźnika zadłużenia. W ustawie skrócono także termin uchwalenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach budżetów - z 31 marca do 31 stycznia.

W przypadku wyniku budżetowego wprowadzono zasadę zrównoważenia budżetu w zakresie wydatków bieżących. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki stanowiące nadwyżkę na rachunku bieżącym budżetu JST, wynikającą z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

W zakresie rezerwy ogólnej po pierwsze wprowadzono obowiązek jej tworzenia (a nie jak dotychczas możliwość), a po drugie, obok maksymalnego jej poziomu (1% wydatków budżetowych) wprowadzono także jej minimalny poziom (0,1% wydatków budżetowych). Wprowadzono także dodatkową przesłankę tworzenia rezerw celowych, a mianowicie na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków ze źródeł zagranicznych (np. UE), a także na podstawie odrębnych ustaw.

W odniesieniu do zadłużenia JST wprowadzono zasadę, że wartość spłat zobowiązań i ich obsługi do planowanych dochodów nie może przekroczyć wskaźnika opartego na średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji dochodów bieżących, powiększonych o wpływy uzyskane ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem. Wskaźnik ten jest liczony na podstawie wielkości wynikających ze sprawozdań z trzech ostatnich lat i przedstawia rzeczywiste możliwości danej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie spłaty zobowiązań. W ustawie zastąpiono zatem dotychczas obowiązujący wskaźnik (taki sam dla wszystkich jednostek) wskaźnikiem indywidualnym, uwzględniającym sytuację jednostki. Ponadto, w celu zwiększenia zdolności absorpcji środków unijnych i środków z pomocy udzielonej przez państwa EFTA, wyłączono zobowiązania finansowe wynikające z realizacji projektów współfinansowanych z tych środków z ograniczeń limitujących spłatę zobowiązań.

W zakresie realizacji budżetu JST :

• rozszerzono zakres uprawnień zarządu JST do wykonywania budżetu (możliwość wprowadzania zmian w planie wydatków w ramach działu, jednak wyłącznie w zakresie wydatków bieżących);
• ograniczono instytucję wydatków niewygasających jedynie do wydatków mających źródło w zakończonych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego (w odniesieniu do których zawarte zostały umowy o zamówienie publiczne lub wkrótce takie umowy zostaną zawarte).

W przypadku zatwierdzenia i kontroli budżetu JST najistotniejsza zmiana polega na wprowadzeniu obowiązku corocznego badania przez biegłego rewidenta sprawozdania finansowego jednostki samorządu terytorialnego, w której liczba mieszkańców, ustalona przez Główny Urząd Statystyczny na 31 grudnia roku poprzedzającego rok, za który sporządzono sprawozdanie, przekracza 150.000.

Podstawa prawna:

• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157 poz. 1240).
• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157 poz. 1241).

dr Tomasz Strąk
adiunkt w Katedrze Zarządzania Finansami Uniwersytetu Szczecińskiego,
radca ministra w Ministerstwie Sprawiedliwości