Finansowanie projektów kulturalnych ze środków Unii Europejskiej – Biuletyn Finanse Publiczne

Unia Europejska to mozaika różnorodnych zwyczajów, tradycji i sposobów pojmowania, czym jest kultura i dziedzictwo kulturowe. Różnice te, wypływające zarówno z odmiennego światopoglądu, jak i tradycji historycznych, sprawiają, iż mówienie o jednolitym programie kulturowym dla całej Unii Europejskiej jest nie tylko niecelowe, ale może wręcz prowadzić do niepotrzebnych napięć społecznych. Idea budowania wspólnej, jednolitej społeczności europejskiej, napotykała w przeszłości liczne przeszkody, a istniejąca w Europie wielokulturowość, gdzie dla wielu narodów przywiązanie do rodzimej kultury było jednym z wyznaczników patriotyzmu, powodowała i powoduje, iż sama myśl o możliwości jej zagrożenia poprzez zalew innych wzorców przyczynia się do wzrostu napięć niesprzyjających idei integracji. Dlatego też troska o szeroko rozumianą kulturę jest jednym z filarów Wspólnoty, co znalazło odzwierciedlenie w dokumentach unijnych.

Podstawą prawną działań Unii Europejskiej w dziedzinie kultury są art. 151 oraz art. 251 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Zgodnie z art. 151 Traktatu, Wspólnota przyczynia się do rozkwitu kultur państw członkowskich, w poszanowaniu ich różnorodności narodowej i regionalnej, jednocześnie podkreślając znaczenie wspólnego dziedzictwa kulturowego. Natomiast działanie Wspólnoty zachęca do współpracy między państwami członkowskimi oraz, jeśli to niezbędne, do wspierania i uzupełniania ich działań w następujących dziedzinach: pogłębiania wiedzy oraz upowszechniania kultury i historii narodów europejskich, zachowania i ochrony dziedzictwa kulturowego o znaczeniu europejskim, niehandlowej wymiany kulturalnej, twórczości artystycznej i literackiej, włącznie z sektorem audiowizualnym.

Mimo określenia powyższych kwestii jako ram prawnych wspólnego funkcjonowania, sygnowanie Traktatu nie ogranicza żadnego z państw członkowskich w jego autonomicznych prawach do kształtowania własnej polityki kulturalnej ani nie narzuca żadnych metod jej realizacji. Każde z państw jest również całkowicie niezależne co do sposobów kształtowania własnej polityki finansowej wobec wszelkich dziedzin związanych z realizacją zadań z zakresu kultury.

Jednakże w celu wspierania realizacji wspólnej polityki kulturalnej Unia Europejska stworzyła możliwość finansowania lub dofinansowania różnorakich przedsięwzięć z zakresu kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Z takich form pomocy mogą korzystać przede wszystkim państwa członkowskie, ale również w niektórych programach jej beneficjentami mogą być kraje przedakcesyjne oraz państwa trzecie nieplanujące akcesji do UE.

Ponieważ na jednostkach samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, w tym również z zakresu kultury, stanowi o tym zarówno art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie wśród zadań własnych gminy ustawodawca wymienia sprawy z zakresu "kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami" [1], jak i analogiczne postanowienia ustawy o samorządzie powiatowym [2] oraz ustawy o samorządzie województwa [3], naturalne stało się dla organów jednostek samorządu terytorialnego poszukiwanie środków finansowych na zaspokajanie tychże potrzeb poza własnym budżetem. Dodatkową okolicznością mobilizującą do aktywnego poszukiwania środków finansowych na organizowanie wydarzeń kulturalnych jest to, iż dzięki właściwej strategii promocyjnej mogą się one stać jedynymi w swoim rodzaju wizytówkami danej gminy lub regionu, a tym samym przyciągnąć potencjalnych inwestorów lub ułatwiać nawiązywanie kontaktów z podobnymi jednostkami, również zagranicznymi.

Mówiąc o sposobach dofinansowania zadań z zakresu kultury ze środków Unii Europejskiej, można rozgraniczyć na dwie podstawowe kategorie źródła pochodzenia tych środków, a mianowicie: programy wspólnotowe oraz fundusze strukturalne [4]. Powyższy podział ma istotne znaczenie ze względu na odrębny charakter obu źródeł, przekładający się zarówno na sposób aplikowania, jak i oceny składanych wniosków oraz na wysokość środków, jakie dany kraj będzie mógł uzyskać do swojej dyspozycji.

Programy wspólnotowe

Programy wspólnotowe są jednym ze sposób realizowania polityki Unii Europejskiej w różnych dziedzinach. Powstają w wyniku decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady UE, a zarządzane są przez odpowiednie Dyrekcje Generalne Komisji Europejskiej, które ogłaszają kolejne nabory wniosków. Na budżet każdego z programów składają się składki poszczególnych państw uczestniczących w programach - jest to albo część ogólnej składki państw członkowskich UE do budżetu Wspólnoty, albo bezpośrednie składki państw EFTA lub państw stowarzyszonych, które przystąpiły do danego programu [5].

Chociaż programy wspólnotowe mogą dotyczyć tzw. projektów twardych, z których przyznawane są środki na cele inwestycyjne, to w większości przypadków koncentrują się one przede wszystkim na "projektach miękkich" - typu organizacja różnorodnych wydarzeń kulturalnych, jak np. festiwale kultur czy młodzieżowa wymiana międzynarodowa. W przypadku prawie wszystkich programów wspólnotowych pierwszeństwo otrzymują projekty kładące nacisk na współpracę międzynarodową i upowszechniające kulturę na skalę europejską, dlatego też częsty jest wymóg, aby jeden projekt był wspólnie realizowany przez kilka organizacji z różnych krajów.

Programy różnią się także między sobą sposobami aplikowania, w niektórych przypadkach projekty są oceniane przez odpowiednie instytucje działające w UE, w innych dany projekt może podlegać ocenie instytucji działającej w strukturach administracyjnych państwa, gdzie siedzibę ma główny organizator projektu.

Pierwszymi programami z dziedziny kultury były: Kaléidoscope, Ariane i Raphael, one też stały się podstawą dla funkcjonujących dzisiaj programów kulturalnych.

Program "Kaléidoscope" został powołany decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady 29 marca 1996 roku [6]. Do zasadniczych jego celów należało popularyzowanie kultury i elementów życia kulturalnego narodów europejskich, a wśród priorytetowych akcji znalazły się:

• wsparcie dla wydarzeń i projektów kulturalnych realizowanych na zasadach partnerstwa lub działania sieci współpracy;
• wsparcie dla działań o wymiarze europejskim realizowanych we współpracy co najmniej czterech partnerów z państw Unii.

Ostatecznie Program "Kaléidoscope" funkcjonował w latach 1996-1999, z całkowitym budżetem 26,5 mln euro i pozwolił na realizację 518 projektów [7].

Program "Ariane" powstał na mocy decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady z 6 października 1997 roku [8]. Do jego podstawowych celów należały:

• rozpowszechnianie i popularyzacja twórczości literackiej i historii narodów europejskich,
• zwiększanie dostępu obywateli Europy do twórczości literackiej i historii narodów europejskich,
• wsparcie projektów współpracy realizowanych na zasadzie partnerstwa w dziedzinie książki i czytelnictwa,
• podnoszenie kwalifikacji zawodowych osób zajmujących się tą dziedziną kultury.

Do priorytetów programu należały:

• zachęcanie do możliwie najszerszego rozpropagowania dzieł współczesnej literatury, reprezentatywnej dla państw członkowskich, przyznając pierwszeństwo tłumaczeniom dzieł napisanych w językach mniej znanych na terenie Wspólnoty,
• zapewnienie rozpowszechnienia współczesnych dzieł dramatycznych, w celu prezentacji europejskiemu odbiorcy repertuaru różnorodnego i reprezentatywnego dla państw członkowskich,
• promowanie działań opisujących kulturę i historię narodów Europy,
• wspieranie działań na poziomie narodowym i regionalnym, prowadzących do nawiązania kontaktów w formie sieci współpracy lub partnerstwa w zakresie kształcenia, podnoszenia kwalifikacji, badań czy studiów.

W ramach Programu "Ariane" w latach 1997-1999 zrealizowano 767 projektów, przy łącznym budżecie w wysokości ponad 11 mln euro.

Program "Raphael" powołany mocą decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 października 1997 roku [9], miał zapewnić finansowanie projektów współpracy w zakresie dziedzictwa kulturalnego oraz opieki nad wspólnym dziedzictwem kulturowym, jego konserwacją i waloryzacją oraz wyeksponowaniem i promowaniem wspólnych tradycji kulturowych krajów Unii w działaniach o charakterze europejskim.

Za priorytetowe uznano:

• zachęcanie do współpracy w dziedzinie konserwacji, restaurowania elementów oraz popularyzacji dziedzictwa kulturalnego o wartości ogólnoeuropejskiej,
• zachęcanie do rozwijania sieci współpracy i nawiązywania kontaktów partnerskich w celu wzmocnienia współpracy międzynarodowej między instytucjami i organizacjami działającymi na rzecz dziedzictwa kulturowego,
• zwiększanie możliwości dostępu społeczeństwa do dziedzictwa narodowego w wymiarze europejskim i zachęcanie do aktywnego uczestnictwa w jego odkrywaniu,
• zachęcanie do współpracy międzynarodowej w zakresie zastosowania nowoczesnych technologii dla waloryzacji, ochrony i popularyzacji dziedzictwa kulturowego,
• zachęcanie do współpracy z państwami trzecimi i właściwymi organizacjami międzynarodowymi.

W latach 1997-1999, przy budżecie 30 mln euro, z tego Programu udało się zrealizować 49 projektów, w tym:

• 13 inicjatyw związanych z rozwojem współpracy muzeów (łącznie 55 partnerów),
• 14 przedsięwzięć ukierunkowanych na rozwój, kształtowanie i wymianę doświadczeń kadry (64 instytucje),
• 10 projektów z zakresu konserwacji i studiów nad dekoracjami fasad (34 organizacje),
• 12 inicjatyw dotyczących zachowania dziedzictwa z okresu poprzedzającego rozwój przemysłu (44 organizacje) [10].

Program "Kultura 2000" jest ramowym programem Unii Europejskiej, ustanowionym na mocy decyzji Rady i Parlamentu Europejskiego [11] na 5 lat, z początkowym budżetem w wysokości 167 mln euro. Ponieważ program ten cieszył się dużym zainteresowaniem, decyzją nr 626/2004/EC Parlamentu i Rady z 31 marca 2004 roku został przedłużony o kolejne dwie edycje na 2005 i 2006 rok. Zwiększono jednocześnie budżet programu do łącznej kwoty 236,5 mln euro.

Program "Kultura 2000" zastąpił wspomniane powyżej Programy "Kaléidoscope", "Ariane" i "Raphael", będąc nie tylko ich kontynuacją, ale również rozwinięciem wcześniejszych działań. Cele Programu zostały określone w art. 1 decyzji: "Program "Kultura 2000" pozwala wyodrębnić wspólną przestrzeń kulturową dla narodów Europy. W tym kontekście będzie on wspierać współpracę między twórcami, podmiotami kulturalnymi, prywatnymi i państwowymi promotorami, działania w sieciach kulturalnych, jak i innych partnerów, jak również między instytucjami kulturalnymi państw członkowskich i innych krajów uczestniczących w programie". Jako jego cele szczegółowe Komisja Europejska określiła:

• akcentowanie różnorodności kultur jako znaczącego czynnika tożsamości europejskiej,
• promocję twórczości, ponadnarodowego propagowania kultury i mobilności artystów, twórców, innych podmiotów i osób profesjonalnie związanych z kulturą oraz ich dzieł, przy szczególnej opiece nad osobami młodymi, pochodzącymi ze środowisk najbiedniejszych,
• promocję dialogu kulturalnego i wzajemnego poznawania kultur i historii narodów Europy.
• wspieranie różnorodności kulturowej oraz rozwój nowych form ekspresji kulturowej,
• otwarcie na kultury spoza obszaru Unii Europejskiej,
• umożliwienie najbardziej licznym i różnorodnym grupom społecznym i jednostkom pełnego korzystania z istniejących form aktywności kulturalnej,
• zwiększenie mobilności ludzi i dzieł oraz partnerskiej wymiany w dziedzinie kultury,
• wspieranie wspólnego dziedzictwa narodowego o znaczeniu europejskim,
• upowszechnianie nowatorskich koncepcji, metod i technik konserwatorskich,
• wykorzystanie nowych technologii w dobie "społeczeństwa informacyjnego" dla celów komunikacji, globalnego porozumienia i twórczej aktywności zawodowej w dziedzinie kultury,
• uznanie kultury jako czynnika ekonomicznego oraz czynnika integracji społecznej i obywatelskiej [12].

Z Programu "Kultura 2000" miały być realizowane w pierwszej kolejności przedsięwzięcia o szczególnym charakterze, a zwłaszcza projekty nowatorskie lub eksperymentalne. Ponadto te projekty, które wspierają zintegrowanie działań w zinstytucjonalizowanych, wieloletnich umowach o współpracy kulturalnej oraz szczególne wydarzenia kulturalne mające wymiar europejski lub międzynarodowy [13].

Do uprawnionych wnioskodawców należą organizacje publiczne lub prywatne mające osobowość prawną, których podstawowa działalność znajduje się w dziedzinie kultury i które mają swoją siedzibę w jednym z państw Unii Europejskiej. Dodatkowo katalog został poszerzony o organizacje z Islandii, Liechtensteinu i Norwegii, gdyż państwa te wchodzą w skład Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), a także organizacje z państw przystępujących (Bułgarii i Rumunii) oraz kandydujących do UE (Turcja).

Ze względu na wymagania formalne Program "Kultura 2000" wyraźnie faworyzuje duże projekty, przez co w polskich warunkach jest dostępny jedynie dla niewielu operatorów, dysponujących znacznym budżetem.

Projekty mogą być jednoroczne, obejmujące działania z zakresu muzyki i sztuk scenicznych, dziedzictwa kulturowego, sztuk plastycznych i wizualnych, literatury i książek oraz tłumaczeń, lub wieloletnie, o podobnym zakresie, ale z wyłączeniem tłumaczeń. Czas trwania projektów przekłada się na obowiązkową liczbę uczestników. Projekty jednoroczne powinny być realizowane przez instytucje kultury z co najmniej trzech uprawnionych państw, a w przypadku projektów wieloletnich musi w nich uczestniczyć co najmniej pięć instytucji z pięciu uprawnionych państw. Wymóg ten podkreśla nacisk na wielokulturowość i zachęcanie do tworzenia międzynarodowej współpracy kulturalnej jako jeden z celów Wspólnoty.

Ściśle określono również czas trwania projektów, jednoroczne nie mogą trwać dłużej niż 12 miesięcy, a wieloletnie nie krócej niż 24 i nie dłużej niż 36 miesięcy. W obydwu przypadkach, jeżeli będą występowały szczególne okoliczności, poparte odpowiednim uzasadnieniem, Komisja może wyrazić zgodę na przedłużenie ich o maksymalnie 6 miesięcy.

Jednakże to nie okres trwania ani też wymagana liczba uczestników są barierą dla polskich operatorów kultury, którzy znakomicie sobie radzą z pozyskiwaniem kontaktów i partnerów do współpracy wśród zagranicznych organizacji, ale to wymagana minimalna kwota wkładu własnego stanowi dla większości z nich barierę nie do przejścia. O ile całkowity budżet projektu wynosi 28 mln euro, o tyle wysokość środków przeznaczonych na finansowanie projektów jednorocznych musi wynosić od 50 000 do 150 000 euro i nie może przekroczyć 50% całkowitego kwalifikowanego budżetu projektu. W przeliczeniu na złotówki, przyjmując szacunkową wartość 1 euro = 4 zł, oznacza to, iż przeciętny operator musiałby wraz ze współorganizatorami (współorganizator ma obowiązek pokryć min. 5% kosztów całkowitej wartości projektu) zorganizować projekt kulturalny o wartości od 200 000 do 600 000 zł, z czego licząc nawet na 50-proc. dofinansowanie z programu, i tak musiałby zgromadzić sumę od 100 000 do 300 000 zł. Tak wysoki koszt praktycznie uniemożliwia większości polskich instytucji i organizacjom kulturalnym ubieganie się o środki finansowe z Programu "Kultura 2000".

Nieco odmiennie kształtują się zasady dofinansowania w zakresie dotyczącym projektów wieloletnich. Wysokość dofinansowania projektów wieloletnich, o które można się ubiegać, musi wynosić powyżej 50 000 euro, ale nie więcej niż 300 000 euro rocznie i nie może przekroczyć 60% całkowitego kwalifikowanego budżetu projektu. Tutaj również organizator musi pozyskać resztę brakującej kwoty, czy to ze środków własnych, czy też w formie dotacji ze środków publicznych lub darowizn sponsorskich.

Program "Kultura 2000" zakończy swoje funkcjonowanie w 2006 roku, jednakże w jego miejsce jest już opracowany wstępny projekt nowego Programu "Kultura 2007", który będzie obejmował lata 2007-2013 [14]. W tymże dokumencie znajduje się także podsumowanie najbardziej istotnych wad dotychczasowego Programu, a wśród nich:

• Obecne działania wspólnotowe są zbyt rozproszone, obok ramowego Programu "Kultura 2000" prowadzone są głównie dwa wielkie działania wspólnotowe: wsparcie organizacji zajmujących się kulturą europejską oraz obchody "Europejskiej Stolicy Kultury". Ich związek z Programem jest zbyt słaby, wręcz żaden. To rozproszenie na trzy działania przynosi szkodę postrzeganiu Wspólnoty przez obywateli, którzy nie znają zakresu wysiłków przedsięwziętych w celu ochrony i propagowania ich kultury oraz uwzględnienia wymiaru kulturalnego w konstrukcji europejskiej, a przede wszystkim osłabia ono ogólną spójność.
• Program "Kultura 2000" ma zbyt liczne cele w porównaniu z ograniczonymi środkami finansowymi, jakimi dysponuje. Zmniejsza to jego skuteczność oraz "czytelność", ponieważ bezustanne, liczne i zróżnicowane projekty mogą sprawiać wrażenie rozproszenia. Ponadto, rozdział między różnymi dyscyplinami w tym Programie został oceniony jako ograniczenie dla wykonawców, gdyż nie pozwala w wystarczającym stopniu uwzględnić zmieniającej się rzeczywistości sektora, a więc powoduje ryzyko wyłączenia niektórych form ekspresji kulturalnej.
• Niektóre działania nie są uwzględnione przez wspólnotowy program kulturalny. Tak więc obecnie brakuje rzeczywistego wsparcia działań mających na celu rozważenie celów i środków współpracy kulturalnej w Europie.

Niejako w odpowiedzi na zarzut zbytniego rozmnożenia celów, w nowym projekcie zostały one ograniczone do trzech wytycznych, które mają odzwierciedlać rzeczywistą europejską wartość dodaną. Jest to na tyle ważne z punktu widzenia przyszłych wnioskodawców, iż projekty i działania mogące korzystać ze wsparcia wspólnotowego będą musiały nawiązywać do co najmniej dwóch spośród nich:

• Wspieranie mobilności ponadnarodowej osób pracujących w sektorze kulturalnym

Informacja, oddana do dyspozycji profesjonalistów, dotycząca przepisów socjalnych, prawnych i skarbowych, stosowanych podczas ich krótko- lub długotrwałego pobytu w innym kraju, bardzo często jest jeszcze zbyt fragmentaryczna. Aby poprzeć mobilność tych specjalistów, niezbędne jest sprzyjanie wdrożeniu sieci, większa koordynacja oraz promowanie rozpowszechniania tej wiedzy i informacji.

Dwa rodzaje mobilności zostaną poparte przez działania wspólnotowe w dziedzinie kultury: mobilność w celu świadczenia usług kulturalnych (przykład: tournée) lub osiedlenie się i mobilność w celu kształcenia się, konfrontacji z innymi kulturami lub praktykami artystycznymi, wymiany doświadczeń.

• Wspieranie obiegu ponadnarodowego dzieł sztuki oraz wyrobów artystycznych i kulturalnych

Zorganizowanie obiegu dzieł sztuki, materialnych lub niematerialnych oraz wyrobów artystycznych i kulturalnych poza granice państwowe pociąga za sobą dodatkowe koszty dla organizatora: transportu, ubezpieczenia, poszukiwania nowych rynków, zwiększone wysiłki reklamowe, by zapoznać z dziełami lub artystami, których popularność jest być może mniejsza za granicą, poświęcenie czasu na poznanie rynku odbiorców (struktury przyjęcia, formalności prawne i administracyjne itp.).

• Wspieranie dialogu międzykulturowego

Dialog międzykulturowy, pojmowany jako wymiana oparta na otwarciu i równości pomiędzy kulturami, prowadzi do wzajemnego wzbogacenia i wspólnego poszukiwania podzielanych wartości i interpretacji. Może on również odegrać istotną rolę, szczególnie w integracji nowych Europejczyków, pochodzących z różnych kultur.

Ponieważ ostateczne prace nad ww. programem nie zostały jeszcze ukończone, trudno obecnie prognozować, jaka będzie jego dostępność dla przeciętnego operatora z naszego kraju, jednakże przyjęte progi najniższego dofinansowania, wzorem Programu "Kultura 2000", ponownie przyczynią się do ograniczenia tego źródła finansowania dla organizatorów mniejszych projektów kulturalnych.

---

1. Art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
2. Art. 4 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
3. Art. 11 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
4. Por.: J. Sanetra-Szeliga: Finansowanie kultury ze środków wspólnotowych w Polsce, Europa - Szansa dla kultury. Polskie doświadczenia w korzystaniu ze środków Unii Europejskiej dla kultury, Warszawa 2005, s. 15.
5. http://www.kultura.gov.pl
6. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 marca 1996 r. (nr 719/96/EC).
7. Por.: K. Waluch: Polityka kulturalna Unii Europejskiej, Płock 2001, ss. 23-25.
8. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z 6 października 1997 r. (nr 2085/97/EC).
9. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 października 1997 r. (nr 2228/97/EC).
10. Dane zaczerpnięte z prezentacji dostępnej na http://www.naszaunia.pl
11. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiająca program "Kultura 2000" z 14 lutego 2000 r. (nr 508/2000/EC).
12. http:/www.mk.gov.pl/pkk
13. Art. 2 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej Program "Kultura 2000" z 14 lutego 2000 r. (nr 508/2000/EC).
14. Wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej Program "Kultura 2007" (2007-2013) (przedstawiony przez Komisję), SEC(2004) 954, Bruksela, 14 lipca 2004 r., COM(2004) 469, 2004/0150 (COD).