Dwór wojewody Rozmowa z prof. Michałem Kuleszą z Uniwersytetu Warszawskiego, twórcą reformy samorządowej – Biuletyn Finanse Publiczne

- Wielu polityków i działaczy samorządowych alarmuje, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju to zamach na samorządy i położenie ręki na unijnych pieniądzach. Czy pan profesor się z tym zgadza?
- Krytykowane rozwiązanie to bardzo poważne nieporozumienie, zarówno na poziomie europejskim, jak i wewnątrzkrajowym. Unia Europejska chce mieć proste i przejrzyste procedury w bardzo złożonym mechanizmie konkretyzowania celów i przeznaczania pieniędzy z unijnego budżetu. Ta ustawa sprawia, że nie wiadomo kto za co odpowiada, bo niby zarząd województwa, ale i wojewoda też. Kto zatem w końcu odpowiada za wyłonienie projektu i realizację kontraktu wojewódzkiego? Tak niejasny podział odpowiedzialności to błąd strategiczny, na który nie może być zgody, tym bardziej, że może to prowadzić do znacznego wydłużania się procedur. Natomiast w ujęciu krajowym mamy do czynienia z naruszeniem konstytucji. Konstytucja wyraźnie powiada, że ingerencja nadzorcza w działalność samorządu może być oparta wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Jeśli samorząd łamie prawo, to wojewoda oczywiście powinien ingerować. Tymczasem nie wiadomo, do czego odnoszą się te "udokumentowane nieprawidłowości"- kluczowe słowo niedobrej regulacji. Czy do celów rozwoju regionalnego (to byłby zamach na samorządność), czy jedynie do zgodności z prawem procedur wyłaniania projektu?

Czy to pierwszy tak poważny zamach na samorządność w Polsce w ostatnich latach?
- Tak, to poważny zamach, ale nie wiem, czy pierwszy, bo od 2001 r. systematycznie obserwuję takie zamachy. Przyjęta na początku grudnia ustawa to złamanie zasady, że nadzór państwa nad samorządem oparty jest wyłącznie na kryterium legalności, a o celowości swoich działań decyduje sam samorząd. Rząd przy pomocy innych mechanizmów dość przecież szczegółowo określa w swych dokumentach, na co mogą być przeznaczane unijne środki. Przecież nie jest tak, że do regionu wysyła się ciężarówkę z workami pieniędzy, a od kierowcy wymaga się tylko podpisu, że je dostarczył, a dalej samorząd dzieli je sobie jak chce. Przeznaczenie środków jest szczegółowo zdefiniowane w różnego rodzaju memorandach europejskich, a także potem w ustaleniach Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Województwo rozpatrując poszczególne projekty musi działać w ramach tych wytycznych.

A może samorządy po prostu nie umieją wydawać unijnych środków?
- Samorządy wspaniale sobie z tym radzą. Pokazuję raczej coś innego - że to nieprawda co mówiono, iż skoro rząd odpowiada przed UE za wykorzystanie pieniędzy, to musi mieć uprawnienia do ingerencji w ich wydawanie. Przecież państwo sobie już zagwarantowało to poprzez mechanizm precyzyjnego ustalania celów, na jakie te środki mogą być przeznaczone - przez standardy, wymagania, procedury i limity wydatków. Natomiast jak ta przestrzeń zostanie wypełniona poprzez konkretne projekty nie jest już sprawą rządu, lecz należy do polityki własnej samorządu. I właśnie na tym polega problem z nową ustawą - zdaje się, że wojewoda może ingerować w decyzje samorządu i nie wiadomo z jakiego powodu! Bo co to znaczy, że są one "nieprawidłowe"? Jeśli są niezgodne z prawem, to trzeba je po prostu w normalnym trybie uchylić. Ja widzę inne niebezpieczeństwo. Owa kontrola nieprawidłowości może mieć bardzo poważne skutki i negatywne konsekwencje dla funkcjonowania całego aparatu państwowego. To stwarza możliwość ingerencji wojewody w przeznaczenie pieniędzy przez samorząd, a to oznacza, że wojewoda będzie poddany presji regionalnych polityków, którzy przegrali wybory samorządowe. Wokół wojewody utworzy się dwór osób przegranych - konkurencyjny w stosunku do samorządu ośrodek władzy. Ci, którzy przegrali wybory będą za pomocą wojewody usiłowali realizować swoje cele, a przecież oni nie są legitymizowani politycznie do rządzenia w skali województwa. To sytuacja niedopuszczalna w normalnym państwie, by dwa organy - wojewoda i marszałek - wyrywały sobie kompetencje. To skandal niewspółmiernie większy od tego, czy wojewoda częściej lub rzadziej będzie wykorzystywać słowo "nieprawidłowości".

Jak pan ocenia wykorzystanie unijnych środków w pierwszym okresie członkostwa w UE?
- Samorządy w sposób bardzo szeroki realizują stworzone im możliwości rozwojowe. Nie słyszałem, by były w tej materii kierowane do nich poważne zastrzeżenia. Samorząd jest w tym sensie studnią bez dna. Pieniądze w gminach, powiatach i województwach doskonale znajdują dobre przeznaczenie, są szeroko kontrolowane społecznie, a jednocześnie poziom wykorzystania pieniędzy jest bardzo wysoki.

Podział pieniędzy na rozwój regionalny zależy od władz samorządowych, ale wszystkie województwa przede wszystkim chcą wydawać środki z budżetu unijnego na rozwój infrastruktury. Czy nie uważa pan profesor, że w ten sposób zaniedbywany jest rozwój technologiczny regionów, a wzrost konkurencyjności firm nie jest tak duży, jak powinien? Po co nam drogi, po których nie będzie komu jeździć?
- Ale jak nie będzie dróg, to też nie będzie podróżnych. Mamy ogromne zacofania cywilizacyjne, wiem też, że te pieniądze nie powinny być zalane betonem, że są także inne cele. Polska ma jednak tak ogromne zaniedbania w infrastrukturze technicznej, że ten wydatek jest po prostu konieczny. Nie może być tak, że w XXI w. odbiornikiem nieczystości jest szambo! Nie możemy żyć na gównie, które wsiąka w ziemię. Trzeba zrobić porządne drogi, bo bez przerwy się na nich zabijamy. Łatwiej Polakowi dojechać nad Morze Śródziemne niż z Warszawy do Szczecina. Podzielając pogląd, że dobrze byłoby przeznaczać pieniądze także na miękkie projekty rozumiem jednak, że w opinii i praktyce regionów projekty twarde są warunkiem wszelkiego rozwoju, bo bez nich nikt nie dojedzie do województwa, powiatu czy miasta.

Jest pan twórcą reformy samorządowej sprzed kilku lat. Powstały wówczas nowe województwa i powiaty, ale - w zgodnej opinii większości polityków i samorządowców - tamta reforma została zatrzymana, a dwuwładza w województwach jest aż nadto widoczna. Dlaczego do tego doszło?
- Praca nad reformowaniem polityki regionalnej w kraju zakończyła się wraz z odejściem w 2001 r. rządu Jerzego Buzka. Później nie zrobiono ani jednego kroku, by reformę kontynuować, poza wprowadzeniem bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Przeprowadzono zaledwie część strukturalną reformy samorządowej, w ślad za tym nie poszła zaś dalsza decentralizacja, szczególnie w sferze zarządzania majątkiem publicznym i w sferze zarządzania finansowego. Jak widać choćby ostatnio - i co jest ogromnym nieporozumieniem - rząd ciągle chce zajmować się sprawami lokalnymi i regionalnymi. To wielce zdumiewające, bo rząd powinien koordynować wyłącznie sprawy ogólnopaństwowe, europejskie i globalne. We wszystkich pozostałych samorządy dają sobie doskonale radę, a rolą państwa jest wyłącznie stanowienie czytelnych przepisów w tym zakresie oraz zasilanie finansowe i nadzór nad przestrzeganiem prawa. To oznacza, że jako kraj nie wykorzystujemy możliwości, które wynikają dla Polski z wielopodmiotowego systemu zarządzania publicznego. Pogląd, że tylko rząd i jego administracja może dbać o dobro Polski, a reszta to nieudacznicy albo i złodzieje, wydaje się być cokolwiek dziwaczny. Przecież może o to dbać - i dba - także 2,5 tysiąca gmin, ponad 300 powiatów i 16 województw. Krótko mówiąc, więcej ludzi może wkładać swą energię w rozwój. A rząd ingerując w działanie wspólnot samorządnych zamraża tę energię i dynamikę pracy. Reforma jest więc w rozkroku: są nowe struktury, zostały one wypełnione ludźmi, natomiast samorządowcy wciąż mają skrępowane ręce w sposób bardzo często uniemożliwiający wykorzystanie szans, jakie Polsce daje samorząd.

Czy obecny rząd ma wolę kontynuacji reformy samorządowej i decentralizacji zarządzania państwem?
- Nie sądzę, by ten rząd miał taką wolę. Jest to ekipa mająca dość anachroniczne - XIX-wieczne - poglądy na rządzenie państwem w postaci centralnego kierowania. Wszyscy urzędnicy w terenie wedle niej mają być silnie podporządkowani centrali. Tak już nigdzie nie jest w cywilizowanym świecie. W Europie rządy kierują swoimi strukturami, współpracując z samorządami, które wnoszą do rozwoju kraju wiele cennych wartości. Obecnie mamy rząd centralistyczny, który zajmuje się bardzo ważnymi rzeczami - czyszczeniem państwa z nieprawości i nieprawidłowości, ale kompletnie nie zajmuje się rozwojem cywilizacyjnym i gospodarczym. A w tym zakresie rola samorządu jest fundamentalna.

Gdyby pan profesor mógł podjąć się dzieła kontynuacji reformy samorządowej, to jakie zadanie należałoby wykonać w pierwszej kolejności?
- Przede wszystkim trzeba przeprowadzić decentralizację majątkową i finansową na rzecz samorządu. Samorządy powinny otrzymać udziały w licznych przedsiębiorstwach państwowych, np. lotniskach, agencjach rozwoju regionalnego, spółkach telewizyjnych i radiowych. W ten sposób potencjał finansowy samorządu wzrósłby radykalnie, niekoniecznie w sposób dosłowny, ale poprzez udział w zarządzaniu przedsiębiorstwami ogólnego znaczenia gospodarczego, które obsługują regiony w różnych dziedzinach, m.in. w mediach, edukacji czy transporcie. Dziś to województwa są jądrem walki o sukces w konkurencji z innymi regionami w Polsce i za granicą. Brak możliwości rzeczywistego rządzenia przez regiony osłabia możliwość wykorzystania danych nam teraz szans. W ramach kontynuacji reformy należy też zmienić ordynację wyborczą do ciał stanowiących samorządu z proporcjonalnej na większościową.

Z perspektywy kilku lat wyraźnie widać, że powiaty to najmniej udana część reformy samorządowej. Dysponują przede wszystkim tzw. znaczonymi pieniędzmi, a wiele z nich boryka się z kłopotami finansowymi. Czy mając za sobą te doświadczenia, zmieniłby pan coś w jej założeniach?
- Nie. Powiaty, choć mają rzeczywiście znaczone pieniądze, to dysponują łącznie kwotą rzędu 25 mld zł. Do tego trzeba dołożyć 30 mld zł, którymi dysponują szpitale powiatowe finansowane bezpośrednio z NFZ. Wbrew temu, co się sądzi, to bardzo dużo pieniędzy. To, że są to środki znaczone nie jest przecież jakąś diabelską wadą. Określoność przeznaczania pieniędzy, na które wydawana jest nieco więcej niż połowa budżetów powiatów - wynika przede wszystkim z charakteru wiązki specjalistycznych usług publicznych i zadań administracyjnych świadczonych przez powiaty. Gdybyśmy dokonali większej decentralizacji finansowej, to wtedy powiat miałby jeszcze jakieś luźne środki i mógłby je przeznaczyć dodatkowo na inne cele - rozwojowe. Ale Polska nie jest bogata i owych luźnych pieniędzy nie ma. Ale to przecież dobrze, że nawet znaczone pieniądze są pod kontrolą społeczną. One mogłyby nawet być mniej znaczone, gdybyśmy wprowadzili w różnych dziedzinach standardy wykonywania usług publicznych. Nie wiemy bowiem na przykład, ile potrzeba policjantów na sto tysięcy mieszkańców, a skoro nie wiemy, to są dotacje na utrzymanie policji. To - jak wiele innych - jest ogromna przestrzeń do uregulowania.

Rozmawiał: Rafał Makowski