Partnerstwo budzi obawy, rząd je wzmaga – Biuletyn Finanse Publiczne

Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym wraz z rozporządzeniami wykonawczymi weszła w życie ponad pół roku temu. Sygnały z rynku wskazują, że w kontekście mechanizmu PPP samorządy rozważają na ogół realizację przedsięwzięć publicznych mniejszej wagi i mniejszej wartości - parków wodnych, centrów kongresowo-rozrywkowych, podziemnych parkingów. Z kilkoma wyjątkami, dotyczącymi np. wspólnych przedsięwzięć miasta i PKP dotyczących odbudowy dworców.

Powszechnie uważa się, że nikłe zainteresowanie samorządów inwestycjami w formule PPP jest wynikiem prawnego wymogu wykonania analiz: ekonomiczno-finansowej, prawnej oraz określającej rodzaj ryzyk. Analizy te mają na celu wykazanie, że taki sposób realizacji inwestycji i zadania gminy jest korzystniejszy niż metoda tradycyjna, tj. na podstawie umowy cywilno-prawnej. Wymogi te są postrzegane jako nadmiernie restrykcyjne, przedłużające okres przygotowania projektu i generujące wysokie koszty. Doświadczenie międzynarodowe wskazuje, że rzetelne analizy pozwalają na wybór optymalnej metody finansowania inwestycji, a przede wszystkim uniknięcia realizacji projektów PPP w sytuacji, kiedy okazałyby się one nieopłacalne.

Partnerstwo publiczno-prywatne jest metodą sprawdzoną, wykorzystywaną w wielu krajach do poprawy standardu szeroko rozumianej infrastruktury, nie tylko w sytuacjach niedoboru publicznych środków finansowych, ale również w celu generowania oszczędności i zwolnienia zasobów publicznych do realizacji innych zadań. Główną jednak korzyścią umów partnerstwa publiczno-prywatnego jest możliwość określenia przez sektor publiczny standardów świadczenia usług, zgodnych z potrzebami społeczeństwa i możliwość stworzenia takich uregulowań umownych, które wymuszą sprostanie im w możliwe pełnym stopniu. Z faktu, że zainteresowanie partnerstwem publiczno-prywatnym pozostaje nadal na etapie rozważań, możemy wywnioskować, że uchwalenie przepisów jest niewystarczające. Samorządy nadal mają wątpliwości zarówno prawne, jak i polityczne, czy należy decydować się na realizację zadań własnych w tej właśnie formule.

Projekty z przychodami

Partnerstwo publiczno-prywatne można skutecznie realizować we wszystkich obszarach leżących w gestii publicznej; w przypadku samorządów - zarówno w sektorach transportowym, wodno-ściekowym, gospodarki odpadami, budownictwa komunalnego, infrastruktury sportowo-rekreacyjnej czy rewitalizacji miast. Wydaje się, że impulsem dla rozwoju PPP w Polsce byłyby projekty pilotażowe we wszystkich wyżej wymienionych sektorach, zrealizowane przy wsparciu rządu, dzięki którym powstałyby dobre jakościowo modelowe rozwiązania i dokumenty, co znacząco uprościłoby przygotowanie projektów i obniżyłoby koszty.

Partnerstwo publiczno-prywatne jest tym większą szansą, że Komisja Europejska dostrzega w PPP możliwość zaangażowania kapitału prywatnego jako alternatywy dla angażowania środków publicznych pochodzących z funduszy UE. Metodę tę warto rozważać w odniesieniu do największych projektów, w których występuje istotny problem z finansowaniem, zaliczających się do priorytetowych obszarów UE (transport, środowisko, rozwój regionalny) i dla których można spodziewać się znacznej wartości dodanej związanej z zaangażowaniem sektora prywatnego.

Inwestycje wspierane przez środki UE mogą dotyczyć różnych sektorów, natomiast istotny nacisk kładzie się na to, aby istniało odpowiednie uzasadnienie dla dofinansowania inwestycji z funduszy UE, a także na określenie wielkości potrzebnych środków. Co do zasady, każdy program operacyjny określa maksymalny poziom dofinansowania dla danego rodzaju inwestycji, jednak konieczne jest także uzasadnienie konkretnej kwoty, którą ma uzyskać dany projekt - czyli zdefiniowanie tzw. luki finansowej. Jest to szczególnie istotne w przypadku tzw. projektów generujących przychody (a wiele projektów PPP generuje przychody). Dla takich projektów dofinansowanie liczy się nie od wysokości kosztów kwalifikowanych projektu, ale od wysokości luki finansowej - definiowanej jako "bieżąca wartość kosztu inwestycji pomniejszoną o bieżącą wartość dochodu netto z inwestycji w danym okresie odniesienia". Należy przy tym zwrócić uwagę, iż w przypadku, gdyby uznano, że projekt objęty jest zasadami pomocy publicznej, zapisów dotyczących luki finansowej nie stosuje się, a zamiast tego stosuje się limity przewidziane w ustawodawstwie dotyczącym pomocy publicznej.

Sektor publiczny korzystając z funduszy UE na projekty inwestycyjne może uzyskać dofinansowanie w wysokości nawet 85 proc. wartości kosztów kwalifikowanych. W wielu przypadkach możliwość skorzystania z tak dużego dofinansowania nadal nie wystarcza sektorowi publicznemu, który nie dysponuje wystarczającym wkładem własnym - zwłaszcza w przypadku bardzo dużych projektów. W sytuacji, gdy realizowanych jest równolegle wiele projektów, sektor publiczny musi wybrać, w które może zainwestować swój wkład. W przypadku bardzo dużych przedsięwzięć, gdy pojawia się możliwość zaangażowania sektora prywatnego do współfinansowania i realizacji projektu - powstają dodatkowe korzyści związane zarówno z metodą partnerstwa publiczno-prywatnego, jak i połączenia go z finansowaniem z funduszy UE (tzw. hybrydowy model PPP). Hybrydowy model PPP polega na jednoczesnym wykorzystaniu: środków UE oraz kapitału prywatnego oraz ewentualnie krajowych środków publicznych. Takie określenie hybrydowego PPP jest dość ogólne i pozwala na przyjęcie różnych rozwiązań implementacyjnych. Poniżej przedstawione są dwa najbardziej typowe modele współpracy. Nie jest to pełna lista możliwości i należy pamiętać, że szczegółowe rozwiązanie łączenia finansowania powinno być zawsze dostosowane do potrzeb konkretnego projektu.

Klasyczna hybryda

Najbardziej klasyczny model współpracy partnera prywatnego i publicznego w jednym projekcie przy wykorzystaniu funduszy UE to sytuacja, w której partner prywatny jest odpowiedzialny za budowę oraz eksploatację danej infrastruktury, organizuje finansowanie, w tym ubiega się o grant z funduszy UE, jest za niego odpowiedzialny (także za jego zwrot w przypadku ewentualnych nieprawidłowości w wykorzystaniu grantu) i sam go rozlicza. Jednak ryzyko nieuzyskania grantu jest uwzględnione przez stronę publiczną. Oczywiście wartość grantu odpowiednio pomniejsza - poprzez refundację - kwotę ponoszonych wydatków, i tym samym docelowo zmniejsza także wielkość opłat ze strony sektora publicznego za dostępność infrastruktury lub wysokość opłat od użytkowników.

Przetarg na wybór koncesjonariusza może się odbyć przed datą aplikowania o fundusze UE (należy zwrócić uwagę na zgodność procedur przetargowych z przepisami UE), a wysokość zaangażowania funduszy publicznych - zarówno UE, jak i krajowych - może być jednym z kryteriów wyboru koncesjonariusza. Pewnym ryzykiem jest to, czy projekt, na który już wybrano koncesjonariusza rzeczywiście uzyska dofinansowanie z UE. Takie ryzyko sektor publiczny może wziąć na siebie - w przypadku braku funduszy UE musiałby wypłacić równowartość grantu z własnych środków - lub też przewidzieć możliwość anulowania procedury wyboru koncesjonariusza, do czasu uzyskania decyzji o przyznaniu grantu.

Decyzję o przyznaniu środków podejmuje odpowiednia instytucja zarządzająca z danego kraju członkowskiego, a w przypadku dużych projektów (o wartości ponad 25 mln euro przy projektach dotyczących środowiska naturalnego oraz 50 mln euro przy pozostałych projektach) taką decyzję dodatkowo zatwierdza Komisja Europejska. W praktyce jednak dobrze przygotowany projekt, wpisujący się w zasady dotyczące przyznawania środków w ramach funduszy strukturalnych, daje beneficjentowi wysokie szanse na zatwierdzenie finansowania przez Komisję Europejską - chociaż procedura uzyskania dofinansowania trwa dość długo. "Klasyczna hybryda" daje pełne korzyści zarówno z punktu widzenia PPP, jak i korzystania z funduszy unijnych.

Przykładowo projekt inwestycyjny polegający na budowie oczyszczalni ścieków wraz z siecią kanalizacyjną finansowany jest za pomocą grantu UE, natomiast wkład krajowy pochodzi od wybranego w przetargu sektora prywatnego, może też częściowo pochodzić z krajowych środków publicznych (np. od gminy). Umożliwia to zamknięcie finansowe projektu przy braku lub przy ograniczonym zaangażowaniu krajowych środków publicznych. Na etapie eksploatacji przewiduje się koncesję dla sektora prywatnego. Metoda ta pozwala na obniżenie wysokości wydatków ponoszonych przez sektor publiczny dzięki zastosowaniu funduszy UE, obniżenie wysokości opłat dla sektora prywatnego, pełne wykorzystanie zalet modelu PPP, w tym w szczególności całościowego podejścia do projektu przez partnera prywatnego.

Podział projektu na części, czyli ring fencing

W tym modelu projekt inwestycyjny na etapie budowy jest dzielony na części: realizowaną w formie PPP oraz realizowaną z wykorzystaniem funduszy UE. Po zakończeniu budowy partner prywatny otrzymuje koncesję na eksploatację całej inwestycji. Ta metoda jest łatwiejsza do zrealizowania niż ,,Klasyczna hybryda', ale nie daje pełni korzyści z PPP ani funduszy UE. Sektor publiczny musi bowiem zapewnić część środków na dofinansowanie wkładu UE na etapie inwestycji. Nie korzysta tym samym z rozłożenia płatności na cały cykl życia projektu, ani z ograniczania krajowego wkładu publicznego. Ring fencing polega na podzieleniu projektu na dwie oddzielne części, jedną - realizowaną metodą tradycyjną i dofinansowaną z funduszy UE oraz drugą - realizowaną metodą PPP. W fazie eksploatacji obie części oddawane są w koncesję partnerowi prywatnemu. W konsekwencji metoda ta nie daje w pełni korzyści ani z PPP, ani z finansowania z funduszy UE, albo raczej daje korzyści z metody PPP dla jednej części projektu, a korzyści z funduszy UE dla drugiej części.

Państwo członkowskie ma wybór, czy dofinansowanie z funduszy UE będzie liczone w stosunku do całkowitej kwoty wydatków kwalifikowanych - w tym wydatków publicznych i prywatnych, czy w stosunku do publicznych wydatków kwalifikowanych - bez uwzględniania środków prywatnych. Zatem nawet w przypadku wyboru przez kraj członkowski drugiej metody -obliczania wkładu UE w stosunku do publicznych wydatków kwalifikowanych - nadal istnieje możliwość, aby wkład prywatny stanowił podstawę do obliczania współfinansowania krajowego, na poziomie projektu. Warunkiem oczywiście jest to, aby inne projekty "zrekompensowały" niższy wkład krajowych środków publicznych w tym projekcie, wyższym wkładem krajowym (przy tym niższym unijnym) w innych projektach. Wymaga to od państwa członkowskiego starannego planowania finansowego i jest dużo trudniejsze niż przy wyborze pierwszej metody obliczania wkładu funduszy.

Polska w przypadku programu operacyjnego "Infrastruktura i Środowisko" planuje w przypadku większości osi priorytetowych zastosowanie metody kalkulowania wkładu wspólnotowego w stosunku do krajowych środków publicznych, z pominięciem środków prywatnych. Wyraźną barierą dla możliwości tworzenia struktur hybrydowych - widoczną w uregulowaniach polskich - jest natomiast limitowanie listy beneficjentów funduszy UE do ograniczonej grupy podmiotów, często nie zawierającej podmiotów prywatnych. Można odnieść wrażenie, że została podjęta decyzja o umożliwieniu tworzenia struktur hybrydowych w wybranych obszarach i zamknięciu tej możliwości w innych. Niestety, sam program operacyjny nie precyzuje przyczyn wyboru takich, a nie innych obszarów do finansowania w systemie PPP.

Brak umieszczenia wprost zapisów o możliwości ubiegania się o fundusze UE przez strony umowy PPP nie zawsze jednak jest barierą. Zapisy dla niektórych działań definiują beneficjentów szerzej, jako "przedsiębiorstwa" lub "podmioty wykonujące zadania własne gminy", co może być pewną furtką dla realizacji takich projektów. Warto pamiętać, że ta skomplikowana i trudna w realizacji struktura ma wiele zalet, zarówno w zakresie korzystania z funduszy UE, jak i ze współpracy z partnerem prywatnym. Koszty z nią związane będą jednak uzasadnione tylko dla naprawdę dużych projektów, ale właśnie dla nich możliwość stworzenia "hybrydowej" struktury może okazać się fundamentalnym warunkiem realizacji.

Maja Koźmińska
Alina Sarnacka
Menedżerki w dziale usług doradczych w PricewaterhouseCoopers.