Orzecznictwo dotyczące zmian w budżecie jst – Biuletyn Finanse Publiczne

Uchwała nr XXIV/38/06 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 26 września 2006 r.

Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy uchwala, co następuje:

Stwierdza się nieważność uchwały nr XXXIV/244/06 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego na finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach Gminy Ł. w związku z naruszeniem art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).

Uzasadnienie

Rada Miejska w Ł. podjęła w dniu 6 września 2006 r. uchwałę nr XXXIV/244/06 w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego na finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach Gminy Ł. Uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w dniu 14 września 2006 r. i była przedmiotem badania nadzorczego na posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w dniu 26 września 2006 r. W posiedzeniu uczestniczyli przedstawiciele Gminy Ł. w osobach Pan J.I.K. - Burmistrz Gminy oraz Pani I.K. - Skarbnik Gminy. Rada Miejska uchwaliła zaciągnięcie kredytu długoterminowego w kwocie 2.000.000 zł z przeznaczeniem na uregulowanie zobowiązań powstałych w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Ł., na które nie ma pokrycia w planowanych dochodach Gminy Ł.

Rada Miejska w Ł. uchwałą nr XXIX/212/05 w dniu 29 grudnia 2005 r. zaplanowała na rok 2006 budżet Gminy z nadwyżką budżetową w kwocie 775.000 zł. Budżet ten po ostatnich zmianach budżetu jest nadal budżetem z nadwyżką we wskazanej wyżej wysokości. Uchwalając zaciągnięcie kredytu w sytuacji budżetu z nadwyżką, Rada Miejska naruszyła przepis art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W związku z powyższym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy, po zbadaniu przedmiotowej uchwały oraz wysłuchaniu wyjaśnień przedstawicieli Gminy Ł. obecnych na posiedzeniu Kolegium Izby stwierdza, że uchwalenie zaciągnięcia kredytu przy braku deficytu budżetowego stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały.

Na niniejsze rozstrzygnięcie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, za pośrednictwem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy, w terminie 30 dni od daty doręczenia.

Uchwała nr II/02/S/2007 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie
z dnia 24 stycznia 2007 r.

Na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie, po zbadaniu uchwały nr 66/2006 Zarządu Powiatu w P. z dnia 29 grudnia 2006 r. w sprawie zmian w budżecie powiatu na rok 2006, postanawia, co następuje:

Stwierdza się nieważność uchwały nr 66/2006 Zarządu Powiatu w P. z dnia 29 grudnia 2006 r. w sprawie zmian w budżecie powiatu na rok 2006, w części objętej przepisami § 2 oraz § 3. (…)

Uzasadnienie

Zarząd Powiatu w P., działając na podstawie § 16 pkt 1 uchwały nr XXXII/189/06 Rady Powiatu w P. z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu P. na rok 2006, uchwałą nr 66/2006 z dnia 29 grudnia 2006 r. dokonał zmian w budżecie Powiatu oraz w planach finansowych powiatowych funduszy celowych (Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym) na rok 2006. Uchwała została przekazana do zbadania Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Szczecinie w dniu 15 stycznia 2007 r.

Przepis ww. § 16 pkt 1 uchwały nr XXXII/189/06 Rady Powiatu w P. z dnia 22 marca 2006 r. upoważniał Zarząd Powiatu w P. do dokonywania zmian w planie wydatków budżetowych roku 2006, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Niniejsze upoważnienie, dotyczące wydatków budżetowych, nie może być stosowane do innych pozabudżetowych wydatków objętych planami finansowymi funduszy celowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych.

Definicję budżetu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 165 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), z której wynika, że budżet jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Plany finansowe zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych są zawarte w uchwale budżetowej, lecz w odrębnych od budżetu pozycjach.

Plany finansowe samorządowych funduszy celowych są zatwierdzane oraz zmieniane uchwałami organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencje organów stanowiących do zatwierdzania funduszy celowych oraz dokonywania w nich zmian wynikają z przepisów:

1. art. 41 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.);
2. art. 420 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy Zarząd Powiatu w P., dokonując zmian w planach finansowych powiatowych funduszy celowych, naruszył kompetencje Rady określone przepisami art. 41 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 420 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. (…)

W tym stanie rzeczy Kolegium postanowiło jak w sentencji uchwały.

Od niniejszej uchwały przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w terminie 30 dni od daty jej doręczenia.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 17 października 2006 r. (I SA/Łd 1544/06)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na uchwałę nr XXXVIII/299/05 Rady Miejskiej w A.Ł. z dnia 24 sierpnia 2005 r. w przedmiocie przeniesienia planowanych wydatków między działami budżetu gminy stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa

Uzasadnienie

W dniu 3 marca 2006 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wpłynęło pismo Burmistrza A.Ł., w którym został zawarty wniosek o zajęcie przez organ nadzoru stanowiska i wszczęcie postępowania zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w przedmiocie uchwały o wprowadzeniu przez Radę Miejską w A.Ł. zmian w projekcie uchwały w sprawie przeniesienia planowanych wydatków między działami budżetu Gminy.

Autor pisma wskazał, że uchwała nr XXXVIII/299/05 Rady Miejskiej w A.Ł. z dnia 24 sierpnia 2005 r. w sprawie przeniesienia planowanych wydatków między działami budżetu Gminy A.Ł. na rok 2005 nie odpowiada swą treścią zgłoszonej przez Burmistrza propozycji. W trakcie obrad jeden z radnych wniósł o zmianę przedstawionego projektu poprzez zmniejszenie kwoty przeznaczonej na promocję jednostek samorządu terytorialnego z 50.000 zł do 5.000 zł i wykorzystanie tak "zaoszczędzonej" kwoty na budowę studni głębinowej na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w A.Ł. Zdaniem Burmistrza powyższe oznacza naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego przysługują wyłączne kompetencje zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. Ponadto zauważył on, że wspomniane działanie Rady Miejskiej stanowi także naruszenie art. 119 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.).

W toku badania uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi ustaliło na podstawie przedłożonego (w załączeniu do wniosku z dnia 3 marca 2006 r.) wyciągu z protokołu sesji z dnia 24 sierpnia 2005 r., jak również projektu uchwały przygotowanej przez Burmistrza, że jedna ze zmian budżetu zawarta w projekcie dotyczyła zwiększenia planowanych wydatków o 50.000 zł na zadania związane z promocją jednostek samorządu terytorialnego (wydatek zaklasyfikowano w dziale 750, rozdziale 750075, § 4300). Rada Miejska w A.Ł. nie uwzględniła propozycji Burmistrza i przegłosowała zgłoszony przez radnego wniosek o zmniejszenie kwoty wydatków planowanej w projekcie uchwały na promocję z 50.000 zł do 5.000 zł i zwiększeniu planu wydatków nieujętych w projekcie uchwały zmieniającej budżet w kwocie 45.000 zł na zadanie pn. "Budowa studni głębinowej na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji". Kolegium, rozpatrując pismo Burmistrza, postanowiło wysłuchać przedstawicieli zarówno organu stanowiącego gminy, jak i samego Burmistrza.

W wyniku analizy wyjaśnień złożonych w trakcie posiedzeń Kolegium Izby w dniach 24 marca i 20 kwietnia 2006 r., jak też skonfrontowania ich ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, organ ten dopatrzył się naruszenia przez uchwałę Rady Miejskiej w A.Ł. z dnia 24 sierpnia 2005 r. przepisów art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz obowiązującego w czasie, gdy podejmowano uchwałę, przepisu art. 119 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie i dokonanie przez Radę Miejską zmian w uchwale budżetowej polegających na zmniejszeniu kwoty wydatków planowanych w projekcie uchwały na promocję i zwiększeniu kwoty wydatków nieujętych w projekcie uchwały zmieniającej budżet, z pominięciem wyłącznej kompetencji Burmistrza w przedmiocie inicjatywy w sprawie zmian uchwały budżetowej.

Ponieważ upłynął już termin przewidziany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w A.Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

W skardze podtrzymano argumentację przedstawioną w wyniku badania tej uchwały, zaznaczając ponadto, iż Burmistrz nie wyraził zgody na dokonanie zmian w budżecie w wersji zaproponowanej przez jednego z radnych. W ocenie organu nadzoru doszło tym samym do naruszenia ustawowo określonej procedury przygotowania zarówno pierwotnego projektu uchwały, jak i projektu jej zmian.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w A.Ł. wniosła o jej oddalenie, podnosząc m.in., że w trakcie posiedzenia Rady w dniu 24 sierpnia 2005 r. i w późniejszym okresie ani radca prawny obsługujący posiedzenie tego organu, ani Burmistrz i Skarbnik nie sygnalizowali naruszenia prawa. Powołując się na protokół z posiedzenia Rady podkreślono, iż w czasie posiedzenia Burmistrz wypowiedział się tylko co do ekonomicznej strony przedsięwzięcia. Zdaniem Rady nie doszło do naruszenia żadnego z powołanych w skardze przepisów prawa. Przyznano, iż przedstawiając odpowiedni projekt zmian w uchwale budżetowej, Burmistrz stał się inicjatorem zmian. Zainicjowanie (proponowanie) zmian w budżecie nie jest - jak zwrócono uwagę - "tożsame z ich przyjęciem w całości albo odrzuceniem w całości przez radę". Ta ostatnia może - w ramach złożonej propozycji - dokonywać przeniesienia środków. Skorzystała ona z tego prawa, zmniejszając kwotę 50.000 zł przeznaczonych na promocję do 5.000 zł oraz przeznaczając 45.000 zł na zadanie "Budowa studni głębinowej na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji".

W odpowiedzi na skargę wspomniano również, iż inwestycja, o której mowa, "figurowała w budżecie na 2005 r. jako propozycja burmistrza". Nigdy nie proponował on jej skreślenia z budżetu, a to oznacza, że nie było to "nowe zadanie inwestycyjne". W końcowej części tego pisma za bezzasadne i budzące poważne wątpliwości uznano kwestionowanie przez Burmistrza aktu prawa miejscowego (uchwały dotyczącej danego roku budżetowego) po 6 miesiącach od jego podjęcia i to po zamknięciu roku budżetowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pełni podzielił stanowisko organu nadzoru co do naruszenia przez zakwestionowaną uchwałę przepisów art. 62 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 119 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Sądu w rozważanym przypadku doszło do wkroczenia przez organ stanowiący gminy w kompetencje Burmistrza, czego konsekwencją było pogwałcenie obowiązującej procedury dokonywania zmian w budżecie gminy. Nie może być wątpliwości co do tego, że uchwała nr XXXVIII/299/05 Rady Miejskiej w A.Ł. w części dotyczącej zmian w dziale 926, rozdziale 92606, § 6050 zasadniczo odbiega od przedstawionego przez Burmistrza projektu uchwały. Tak daleko idąca modyfikacja przedłożonej propozycji jest w istocie niczym innym, jak przedłożeniem i uchwaleniem przez Radę "własnej" propozycji. W zaistniałym stanie rzeczy inicjatywa zmian tylko pozornie należała do Burmistrza. Naruszenie powołanych uprzednio przepisów prawa polegało bowiem na tym, iż w związku ze zgłoszoną przez niego propozycją zmian w budżecie w trakcie posiedzenia Rady doszło do sformułowania odmiennej co do przedmiotu propozycji zmian. Naruszono tym samym przysługujące Burmistrzowi wyłączne prawo do zgłaszania takich wniosków.

Dla oceny zgodności z prawem tego posunięcia istotne znaczenie miała oczywiście kwestia ewentualnej zgody Burmistrza na dokonanie zaproponowanej zmiany. Analiza akt sprawy w żadnym wypadku nie wskazuje na istnienie takiej zgody. Przesądzający jest w tym względzie zapis protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej w A.Ł. Wynika z niego (s. 7-8 protokołu), iż Burmistrz negatywnie odniósł się do przyjętej ostatecznie przez Radę zmiany. Stwierdził on m.in., że "inwestycja, o której dzisiaj się dowiedzieliśmy, w dziwnym trybie została wprowadzona". Zauważył on następnie: "Inwestycja ta jest nieekonomiczna, w związku z tym chciałbym jednoznacznie stwierdzić, że inwestycja ta nie będzie realizowana, dlatego bo jestem na straży pieniędzy publicznych". Słów tych nie można zapewne odbierać jako wyraźnego protestu Burmistrza przeciw zmianom w wersji zaproponowanej przez jednego z radnych, jednak trudno też w nich doszukać się aprobaty dla tych zmian. Wprawdzie sformułowano je w końcowej części posiedzenia Rady (w ramach punktu "Zapytania, wolne wnioski i informacje"), jednak faktem jest, że wcześniej przewodniczący posiedzenia nie zwrócił się do Burmistrza o zajęcie stanowiska w przedmiocie modyfikacji zgłoszonej propozycji. Zdaniem Sądu zgoda co do tego powinna być wyrażona w sposób wyraźny. Nie można domniemywać jej istnienia, powołując się np. na milczenie Burmistrza. Płynie z tego wniosek, iż uchwalone zmiany nie odpowiadały zgłoszonej przez Burmistrza propozycji zmian w budżecie, nie uzyskały tym bardziej jego zgody. Skoro tak, to sposób ich wprowadzenia musi być uznany za sprzeczny z obowiązującym prawem.

Jakkolwiek można zastanawiać się nad tym, dlaczego Burmistrz tak długo zwlekał ze zwróceniem się w tej sprawie do organu nadzoru (Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi), to jednak okoliczność ta nie podważa faktu naruszenia przez zakwestionowaną uchwalę powołanych wcześniej przepisów prawa. Podkreślenia wymaga przy tym, iż postępowanie nadzorcze jest prowadzone wyłącznie z urzędu. Wszelkie wnioski w sprawach aktów poddawanych badaniu nadzorczemu nie są dla właściwych organów nadzoru wiążące. Muszą one być traktowane jedynie jako materiał dowodowy w sprawie, którego analiza może doprowadzić do uruchomienia odpowiedniego postępowania (nadzorczego lub sądowo-administracyjnego). W rozpatrzonej przez Sąd sprawie taką kwalifikację procesową "wniosku" Burmistrza przyjęła Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi. Skorzystała ona mianowicie z przysługującego jej prawa do zaskarżania budzącej wątpliwości uchwały do Sądu administracyjnego w celu oceny jej zgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji.

Z uwagi na to, że zaskarżony akt utracił już moc obowiązującą, bezprzedmiotowym stało się orzekanie w sprawie jego wykonalności (art. 152 tejże ustawy).