Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej DF/GKO-4900-8/8/07/483 – Biuletyn Finanse Publiczne

ORZECZENIE
Głównej Komisji Orzekającejz dnia 17 maja 2007r. DF/GKO-4900-8/8/07/483

Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w składzie:
Przewodniczący: Członek GKO: Jadwiga Walaszczyk-Fedorowicz
Członkowie: Członek GKO: Maria Karlikowska (spr.)
Członek GKO: Eugeniusz Ruśkowski
Protokolant: Dorota Korol

rozpoznała na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. - przy udziale Zastępcy Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych - Pawła Laudańskiego - odwołanie wniesione przez Panią Grażynę O. - dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K., od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w S. z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt: RIO-KO-31/2006.

Zaskarżonym orzeczeniem Regionalna Komisja Orzekająca uznała Panią Grażynę O. winną nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego:

• w art. 14 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającego na (cyt.)"wpłacie za 2005 r. składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w łącznej wysokości 135.215,76 zł z przekroczeniem terminu zapłaty",
• w art. 16 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającego na (cyt.) "niewykonaniu zobowiązania Powiatowego Urzędu Pracy w K. wobec ZUS z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne, którego skutkiem była zapłata odsetek w łącznej wysokości 5.126,00 zł".

Regionalna Komisja Orzekająca odstąpiła od wymierzenia kary Obwinionej oraz obciążyła ją obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 203,80 zł.

Główna Komisja Orzekająca - biorąc pod uwagę zebrane w sprawie materiały - na podstawie:

• art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.) - zwanej dalej ustawą,
• art. 147 ust. 1 pkt 2 ustawy,
• art. 19 ust 2 ustawy,

orzeka:

1. uchyla w całości zaskarżone orzeczenie,
2. uniewinnia Panią Grażynę O. od przypisanych jej czynów,
3. na podstawie art. 167 ust. 2 ustawy, koszty postępowania ponosi Skarb Państwa.104

Pouczenie:
Orzeczenie niniejsze jest prawomocne w dniu jego wydania (art. 142 ustawy).
Stosownie do art. 169 ustawy na niniejsze orzeczenie - w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia - służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skargę wnosi się za pośrednictwem Głównej Komisji Orzekającej.

UZASADNIENIE

Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w S. orzeczeniem z dnia 29 listopada 2006 r. (sygn. akt: RIO-KO-31/2006), uznała Panią Grażynę O. - dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w K. - winną nieumyślnego naruszenia w 2005 r. dyscypliny finansów publicznych poprzez zapłatę składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne w łącznej kwocie 135.215,76 zł z przekroczeniem terminu zapłaty, tj. popełnienia czynu określonego w art. 14 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: uodfp) oraz poprzez niewykonanie zobowiązania Powiatowego Urzędu Pracy w K. wobec ZUS z tytułu składki na ubezpieczenia zdrowotne, którego skutkiem była zapłata odsetek w łącznej wysokości 5.126 zł, tj. popełnienia czynu określonego w art. 16 ust. 2 uodfp i odstąpiła wobec niej od wymierzenia kary.

Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie wszczęto w dniu 7 sierpnia 2006 r. na podstawie zawiadomienia o naruszeniu przez Panią Grażynę O. dyscypliny finansów publicznych, złożonego przez Starostę Powiatu K. (pismo z dnia 31 maja 2006 r.). We wniosku o ukaranie z dnia 6 września 2006 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych I instancji zarzucił Obwinionej nieumyślne naruszenie w 2005 r. dyscypliny finansów publicznych poprzez popełnienie czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 14 pkt 2 i art. 16 ust. 2 uodfp oraz wniósł o ukaranie jej karą upomnienia.

Z ustaleń dokonanych przez Rzecznika I instancji wynikało, że Powiatowy Urząd Pracy w K. nieprawidłowo wyliczył za miesiąc maj 2005 r. i za okres od lipca do grudnia 2005 r. składki zdrowotne za osoby bezrobotne zarejestrowane w Urzędzie, gdyż nie wyliczył i nie uiścił za ten okres składek za osoby bez prawa do zasiłku. Po dokonaniu korekty deklaracji składki zdrowotnej za rok 2005 zobowiązania wymagalne Powiatowego Urzędu Pracy na dzień 31 grudnia 2005 r. z tego tytułu wyniosły 175.979 zł. Powiatowy Urząd Pracy zapłacił w 2006 r. z tytułu niezapłaconych w terminie składek odsetki w łącznej kwocie 9.060 zł. Osobą odpowiedzialną za powstałe nieprawidłowości była Pani Grażyna O. - dyrektor tego Urzędu.

Obwiniona wyjaśniła, że funkcję dyrektora pełniła od lutego 2005 r. Już w czerwcu tego roku zauważyła znaczny spadek wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne za osoby bezrobotne i zaleciła sprawdzenie deklaracji oraz ustalenie przyczyny spadku wysokości składek. Pracownicy poinformowali ją, że składki zostały naliczone prawidłowo, a spadek wielkości składek wiąże się ze spadkiem bezrobocia w okresie sezonu letniego. Niski poziom składek zdrowotnych zwrócił uwagę Obwinionej ponownie w październiku 2005 r. wówczas również otrzymała od pracowników informację, iż składki są naliczane prawidłowo. W listopadzie 2005 r. Obwiniona zaleciła wykonanie kontroli naliczania składek, która również nie wykazała nieprawidłowości. Po uzyskaniu jej wyników w styczniu 2006 r. Obwiniona sama przeanalizowała dokumenty i stwierdziła, że zaniżona wysokość składek dotyczy osób bez prawa do zasiłku zarejestrowanych w filii W. Zleciła więc natychmiastową korektę deklaracji i uregulowanie wynikających z nich zobowiązań względem ZUS w miarę posiada-nych środków. Błędy w rozliczaniu składek powstały, jej zdaniem, na skutek braku wspólnej bazy danych dla Powiatowych Urzędów Pracy i ich filii, co było problemem wszystkich urzędów z filiami, nad rozwiązaniem którego toczyły się prace w Ministerstwie Pracy.

Regionalna Komisja Orzekająca, po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 29 listopada 2006 r., uznała, że "za przedmiotowe naruszenie dyscypliny finansów publicznych odpowiedzialność ponosi Pani Grażyna O. - dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w K., zaś okoliczności przez nią powołane uzasadniają przypisanie jej nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych". Jednocześnie Regionalna Komisja Orzekająca w toku rozprawy zweryfikowała kwotę odsetek od nieterminowej wpłaty składek na ubezpieczenie zdrowotne zapłaconych przez Powiatowy Urząd Pracy, ustalając ich wysokość na 5.126 zł.

Odstępując od wymierzenia kary Regionalna Komisja Orzekająca uwzględniła nieumyślne działanie Obwinionej, jej wcześniejszą niekaralność oraz przesłanki art. 36 ust. 2 pkt 2 i 3 uodfp i uznała, że sam udział w postępowaniu oraz dolegliwości nim spowodowane, w tym konieczność zwrotu kosztów postępowania, stanowią dla Obwinionej wystarczającą sankcję i spełniają cele prewencyjne, jakie mają realizować kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Odwołanie od powyższego orzeczenia wniosła Pani Grażyna O., prosząc o unie-winnienie (pismo z dnia 22 grudnia 2006 r.). W uzasadnieniu odwołania podniosła raz jeszcze wszystkie okoliczności popełnienia zarzucanego jej czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Podkreśla, że przyczyną jego zaistnienia były błędy pracowników Powiatowego Urzędu Pracy, za które ponieśli oni konsekwencje służbowe. Wskazała także, że dużym utrudnieniem w prawidłowym rozliczaniu składek była niespójność systemu rozliczania składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w ZUS i w urzędach pracy oraz brak informacji od ZUS na temat zaliczania nadpłat składek na zobowiązania z lat poprzednich i obciążania odsetkami za zaległości w ich wpłatach.

Główna Komisja Orzekająca po rozpatrzeniu sprawy na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r., bez udziału Obwinionej, uznała, przychylając się do wniosku Zastępcy Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, że zaskarżone orzeczenie winno zostać uchylone w całości ze względu na liczne jego wady merytoryczne i formalne.

Regionalna Komisja Orzekająca niewłaściwie zakwalifikowała i opisała czyn przypisany Obwinionej, nie określiła w sentencji orzeczenia czasu jego popełnienia, błędnie ustaliła wysokość kosztów postępowania oraz nie uzasadniła należycie swojego rozstrzygnięcia.

Regionalna Komisja Orzekająca przypisała Obwinionej "nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych z art. 14 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na wpłacie za 2005 r. składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w łącznej wysokości 135.215,76 zł z przekroczeniem terminu zapłaty oraz z art. 16 ust. 2 ww. ustawy, polegające na niewykonaniu zobowiązania Powiatowego Urzędu Pracy w K. wobec ZUS z tytułu składki na ubezpieczenia zdrowotne, którego skutkiem była zapłata odsetek w łącznej wysokości 5.126 zł."

Taka kwalifikacja czynu przypisanego Obwinionej rodzi co najmniej dwie wątpliwości.

Pierwsza dotyczy art. 14 pkt 2 uodfp. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o składkach na ubezpieczenia zdrowotne. Gdyby Obwiniona uiściła po terminie także składki na ubezpieczenia społeczne należało wskazać jako przepis określający czyn Obwinionej również art. 14 pkt 1 uodfp. Jednak z akt sprawy wynika, że Obwiniona nie uiściła terminowo jedynie części składek na ubezpieczenie zdrowotne, co oznacza, że przypisanie jej w opisie czynu także uiszczenia składek na ubezpieczenia społeczne z przekroczeniem terminu zapłaty nie jest uprawnione.

Druga wątpliwość wiąże się z przypisaniem Obwinionej czynu z art. 16 ust. 2 uodfp. W przepisie tym określony jest czyn polegający na dopuszczeniu przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do niewykonania zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Tymczasem z akt sprawy, a także z opisu czynu zawartego w sentencji orzeczenia wynika, że Obwiniona sama nie wykonała zobowiązania Powiatowego Urzędu Pracy w K. wobec ZUS, czego skutkiem było zapłacenie przez ten Urząd odsetek, tj. popełniła czyn określony w art. 16 ust. 1 uodfp. Czyn z art. 16 ust. 2 można byłoby jej przypisać, gdyby powierzyła obowiązki w zakresie ustalania składek i ich zapłaty innej osobie, która nie uiściła ich w terminie i stało się tak na skutek niewłaściwego wypełnienia przez nią (kierownika) obowiązków w zakresie kontroli finansowej, co w sprawie nie miało miejsca.

Regionalna Komisja Orzekająca nie określiła też, wbrew art. 135 ust. 2 pkt 5 uodfp dokładnego czasu popełnienia przez Obwinioną naruszenia. Z sentencji orzeczenia wynika, że naruszenie popełnione zostało w 2005 r. Wobec jednak faktu, że rok 2005 był rokiem, w którego połowie weszła w życie nowa ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (obowiązuje od 1 lipca 2005 r.) precyzyjne określenie czasu popełnienia naruszenia odgrywa istotną rolę przy ustaleniu, czy czyn Obwinionej stanowił w dacie jego popełnienia naruszenie dyscypliny finansów publicznych, czy też nie oraz przy wyborze przepisów (ustawy) stosowanych w sprawie. Na ten fakt Regionalna Komisja Orzekająca nie zwróciła uwagi. Z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że Obwiniona nie uiściła terminowo składek na ubezpieczenia zdrowotne za miesiąc maj 2005 r. (termin zapłaty upływał w czerwcu 2005 r. - art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniu opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135) oraz za miesiące od lipca do grudnia 2005 r. Art. 19 ust. 1 uodfp stanowi, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Naruszenie przypisane Obwinionej określone zostało w obecnym brzmieniu dopiero w uodfp. Obowiązująca do 30 czerwca 2005 r. ustawa o finansach publicznych z 1998 r. stanowiła, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest "wypłacenie wynagrodzeń w jednostce sektora finansów publicznych bez jednoczesnego wykonania, wynikającego z ustaw szczególnych, a ciążącego na pracodawcy, obowiązku pobrania, odprowadzenia lub opłacenia świadczeń lub składek" - art. 138 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych z 1998 r. a także "dopuszczenie się zwłoki w regulowaniu zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych powodującej uszczuplenie środków publicznych wskutek zapłaty odsetek za opóźnienie w zapłacie" - art. 138 ust. 1 pkt 11 ustawy o finansach publicznych z 1998 r. Czyn Obwinionej popełniony w czerwcu 2005 r. nie wyczerpuje tak określonych znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Obowiązek uiszczenia składek na ubezpieczenie zdrowotne za bezrobotnych bez prawa do zasiłku nie wiąże się bowiem z wypłatą wynagrodzeń i obowiązkami pracodawcy z tym związanymi, a zwłoka w uiszczeniu tych składek, mimo że spowodowała zapłatę odsetek, nie oznaczała uszczuplenia środków publicznych, a jedynie zmianę dysponenta tych środków, którym stała się inna jednostka sektora finansów publicznych. Tym samym nie można było przypisać Obwinionej odpowiedzialności za nieterminowe uiszczenia składek zdrowotnych za miesiąc maj 2005 r. Znamiona naruszeń dyscypliny finansów publicznych określone w art. 14 pkt 2 i 16 ust. 1 uodfp wypełnia jedynie czyn Obwinionej popełniony w okresie od sierpnia 2005 r. do stycznia 2006 r.

Niejasne jest także, dlaczego Regionalna Komisja Orzekająca ustaliła wysokość kosztów postępowania, którymi obciążyła Obwinioną, na kwotę 203,80 zł. Wysokość tych kosztów ustala się zgodnie z art. 167 ust. 1 uodfp jako 10% przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 26 uodfp, tj. przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa GUS w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335, z późn. zm.). Wynagrodzenie za rok 2005 wynosiło 19.772 zł (Mon. Pol. z 2006 r. Nr 13, poz. 180), koszty postępowania winny więc być ustalone na kwotę 197,72 zł.

Uzasadnienie orzeczenia jest przy tym bardzo ogólnikowe i nie spełnia wymogów określonych w art. 137 ust. 2 uodfp. Nie wskazano w nim faktów i okoliczności, które skład orzekający uwzględnił wydając rozstrzygniecie, co w szczególności dotyczy przypisania Obwinionej zawinionego działania. Nie wskazano jakimi przesłankami kierowała się Regionalna Komisja Orzekająca, przypisując Obwinionej odpowiedzialność. Nie wyjaśniono podstawy prawnej orzeczenia.

Analizując meritum sprawy GKO stwierdziła, że mimo zaistnienia w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w drugiej połowie 2005 r. sytuacji wypełniającej znamiona czynów naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 14 pkt 2 i 16 ust. 1 uodfp nie można Obwinionej przypisać za nie odpowiedzialności. Zgodnie z art. 19 ust. 2 uodfp, odpowiedzialność taką może ponosić wyłącznie osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Pani Grażynie O. zaś winy przypisać nie można. W doktrynie i orzecznictwie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przeważa pogląd, iż sprawcy można przypisać winę, jeśli można mu postawić zarzut, że nie zachował się w sposób zgodny z prawem, chociaż miał taką możliwość. W sytuacji w jakiej znalazła się Obwiniona. Nie można zarzucić jej, że nie zachowała się zgodnie z obowiązującymi przepisami mając taką możliwość. W ocenie GKO, Obwiniona zachowała się w zaistniałej sytuacji wręcz wzorowo. W momencie powzięcia wątpliwości co do prawidłowej wysokości naliczonych składek na ubezpieczenie zdrowotne przedsięwzięła wszelkie możliwe środki mające na celu sprawdzenie prawidłowości ich naliczenia wypełniając swoje obowiązki w sposób należyty. Nie można jej też zarzucić nieumyślności działania, gdyż w pełni zachowała ostrożność wymaganą w zaistniałych okolicznościach. W sumie GKO uznała, zgodnie z sugestią Oskarżyciela, że nie jest możliwe wskazanie w sytuacji, w jakiej znalazła się Obwiniona, właściwego sposobu postępowania, który dałby jej możliwość zachowania zgodnego z prawem i uniknięcia popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Tym samym, wobec niemożności przypisania Obwinionej winy w czasie popełnienia naruszenia, GKO postanowiła uniewinnić ją od przypisanych jej czynów.