Nowy projekt ustawy o finansach publicznych – Biuletyn Finanse Publiczne

Wdrożenie długofalowego planowania. Precyzyjne i ostrzejsze procedury ostrożnościowe. Wzmocnienie i poprawa przejrzystości finansów publicznych oraz wprowadzenie stabilnych zasad dokonywania wydatków ze środków publicznych. Dostosowanie polskiego sektora publicznego do standardów europejskich. To główne cele zmian w ustawie o finansach publicznych przygotowanych przez Ministerstwo Finansów.

Ministerstwo Finansów przygotowało projekt ustawy o finansach publicznych, którego założenia mają za zadanie uzdrowienie finansów państwa, m.in. poprzez wzmocnienie jawności i przejrzystości finansów publicznych. Projekt koncentruje się zarówno na zmianie organizacji sektora finansów publicznych jak i nowych rozwiązaniach systemowych.

Najważniejsze proponowane zmiany

Rozszerzenie zakresu wdrażania budżetu zadaniowego
Nowa polityka finansowa państwa oparta na długofalowym planowaniu

Bezpośrednio do ustawy budżetowej wprowadzono kolejne elementy budżetu zadaniowego – programy wieloletnie i inwestycje prezentowane będą w układzie zadaniowym. Zdefiniowane w nim także pojęcie budżetu zadaniowego i planowania zadaniowego. W układzie zadaniowym sporządzany będzie opisany niżej Wieloletni Plan Finansowy Państwa i  budżet „środków europejskich”. Ponadto fundusze celowe, agencje wykonawcze i  państwowe osoby prawne będą zobligowane do sporządzania swoich planów finansowych również w układzie zadaniowym. W celu zracjonalizowania gospodarowania środkami publicznymi projekt ustawy przewiduje wprowadzenie instrumentów nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi, tj.:

• Wieloletniego Planu Finansowego Państwa jako dokumentu ukierunkowującego politykę finansową państwa – przyjmowanego przez Sejm w formie uchwały na 4 lata budżetowe (kierunki działań zawarte w  przyjętych przez Radę Ministrów Programie Konwergencji oraz WPFP będą uwzględniane w założeniach projektu budżetu państwa na rok następny); Wieloletni Plan Finansowy Państwa będzie aktualizowany do 30 kwietnia każdego roku na dany rok i 3 następne lata budżetowe. Rada Ministrów przygotowując ustawę budżetową na dany rok będzie musiała, przyjąć poziom deficytu budżetu państwa ustalony w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa,
  
• Wieloletniej prognozy finansowej (4 letni horyzont) – przyjmowanej w drodze uchwały organu stanowiącego w  jednostkach samorządu terytorialnego. Wieloletnia Prognoza Finansowa nie będzie mogła być sporządzana na okres krótszy niż rok budżetowy i 3 kolejne lata. Minimalny okres sporządzania prognozy będzie podlegał obowiązkowemu wydłużeniu na okres, na jaki wieloletnia prognoza finansowa przewiduje limity wydatków wieloletnich.

Wzmocnienie norm ostrożnościowych w razie wzrostu deficytu

Projekt przewiduje nowe progi ostrożnościowe:

• W przypadku gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto będzie wyższa niż 47% a nie niższa niż 52%, Rada Ministrów będzie mogła uchwalić tylko taki projekt ustawy budżetowej, w którym deficyt budżetu państwa nie będzie mógł być wyższy niż deficyt budżetu państwa z ustawy budżetowej bieżącego roku.
  
• Gdy omawiana relacja wyniesie od 52 do 55% – stosunek długu Skarbu Państwa do PKB przewidywany na koniec roku budżetowego będzie musiał być niższy od relacji ogłoszonej do 31 maja za poprzedni rok budżetowy. Nie będzie również możliwe planowanie wydatków na nowe inwestycje o  okresie realizacji dłuższym niż 2 lata i których wartość jednostkowa przekroczy 500 mln zł.
  
• Na wypadek, gdy relacja długu Skarbu Państwa do PKB przekroczy 55% wprowadzone zostały dodatkowe zaostrzenia, co do kształtowania się pozycji wydatkowych w budżecie państwa (między innymi nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej oraz wydatków na nowe inwestycje). Natomiast dla relacji powyżej 60% normy ostrożnościowe pozostały bez zmian.

Gruntowne zmiany w organizacji sektora finansów publicznych

Zdaniem autora projektu, wzmocnienie oraz poprawa przejrzystości finansów publicznych, ma zapewnić przede wszystkim ograniczenie form organizacyjno – prawnych sektora finansów publicznych. W tym celu projektodawca proponuje:

• likwidację wszystkich państwowych zakładów budżetowych oraz gospodarstw pomocniczych państwowych i samorządowych jednostek budżetowych. Projekt przewiduje dalsze funkcjonowanie zakładów budżetowych w sferze samorządowej w ograniczonych dziedzinach wymienionych w ustawie (gospodarka mieszkaniowa, usługi komunalne, zaopatrzenie w energię i gaz, cmentarze…),
  
• utworzenie agencji wykonawczej jako nowej formy organizacyjno-prawnej dla wykonywania kluczowych zadań państwa, posiadającej osobowość prawną wraz z ustawowymi zasadami, warunkami i procedurami obowiązującymi w tworzeniu instytucji o takim statusie,
  
• likwidacja gminnych, powiatowych i wojewódzkich funduszy celowych,
  
• pozbawienie osobowości prawnej funduszy celowych, które na mocy nowelizacji zaczną działać w postaci rachunków bankowych,
  
• likwidację rachunków funduszy motywacyjnych oraz instytucji rachunków dochodów własnych. W  dziedzinie oświaty, w samorządowych jednostkach budżetowych, stworzona została instytucja wydzielonego rachunku bankowego dla gromadzenia dochodów określonych w uchwale przez organ stanowiący jst,
  
• dostosowanie zakresu jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do tzw. systemu ESA`95 – europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie Europejskiej, poprzez wyłączenie z sektora jednostek badawczo rozwojowych oraz instytutów naukowych.

Wzmocnienie kontroli wydatków

Kontrola nad wydatkami publicznymi ulegnie wzmocnieniu poprzez wprowadzenie kontroli zarządczej i  zaproponowanie nowych regulacji dotyczących audytu wewnętrznego. Polegają one na: ujednoliceniu definicji audytu wewnętrznego, podporządkowaniu audytorów wewnętrznych kierownikom jednostki, utworzeniu komitetu audytu jako ciała doradczego dla ministrów w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w kierowanych przez nich działach administracji rządowej. System kontroli zarządczej zostanie utworzony na dwóch poziomach: w poszczególnych jednostkach oraz w dziale administracji rządowej i jednostce samorządu terytorialnego jako całości.
Projekt przewiduje również ograniczenie liczby części budżetowych państwa włączanych do projektu budżetu państwa, których dochody oraz wydatki są poza kontrolą Rady Ministrów do: Kancelarii Sejmu, Senatu i Prezydenta RP oraz Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Ministerstwa Finansów nie istnieją konstytucyjne wymagania tak szerokiego jak obecnie kręgu jednostek korzystających z przywileju samodzielnego projektowania swoich dochodów i wydatków.
W projekcie wprowadzono także przepis zobowiązujący Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze zarządzenia, szczegółowego sposobu dokonywania wydatków budżetu państwa przy wykorzystaniu służbowych kart płatniczych

Zmiany w  zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi ze źródeł
zagranicznych

W zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu UE oraz krajów EFTA projekt przewiduje wyodrębnienie od 2010 r., w ramach budżetu państwa, „budżetu środków europejskich” oraz zmianę sposobu dokonywania płatności dla beneficjentów projektów i programów. Na etapie planowania wydatki będą prezentowane w podziale na części i działy klasyfikacji budżetowej oraz programy. Natomiast na etapie wykonywania wydatki będą przedstawiane w pełnej klasyfikacji budżetowej oraz w podziale na programy. Deficyt związany ze środkami europejskimi nie będzie wliczany do deficytu budżetu państwa, a  jego finansowanie stanowić będzie dodatkową potrzebę pożyczkową budżetu państwa. Rozwiązanie takie zostało przyjęte, ponieważ już w chwili obecnej, zgodnie z metodologią ESA’95 saldo przepływu środków pomiędzy Polska a UE w zakresie środków unijnych nie jest wliczane do bilansu sektora finansów publicznych. Natomiast przychodami pochodzącymi z nadwyżki budżetu środków europejskich może być pokryty deficyt budżetu państwa oraz inne pożyczkowe potrzeby budżetu państwa.

Pliki do pobrania:

• tekst ustawy - (plik pdf)
• uzasadnienie - (plik pdf)
• przepisy wprowadzające - (plik pdf)
• uzasadnienie - (plik pdf)